Il lock-in tecnologico nelle Linee Guida di ANAC

La Commissione Europea fornisce la seguente definizione di lock-in per gli appalti nel settore informatico: «Il lock-in si verifica quando l’amministrazione non può cambiare facilmente fornitore alla scadenza del periodo contrattuale perché non sono disponibili le informazioni essenziali sul sistema che consentirebbero a un nuovo fornitore di subentrare al precedente in modo efficiente».

Proprio l’esistenza di vincoli di varia natura che generano lock-in è tra le principali cause che possono impedire a una Pubblica Amministrazione di condurre procedure di gara aperte, per esempio per acquistare servizi di manutenzione, con un certo successo. 

Nell’ambito della propria attività istituzionale l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha osservato come in diverse occasioni, per l’acquisizione di beni o servizi, le stazioni appaltanti ricorrano ad affidamenti mediante procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara adducendo motivazioni legate all’esistenza di privative, all’infungibilità dei prodotti o servizi da acquistare, ai costi eccessivi che potrebbero derivare dal cambio di fornitore, ecc. Tale prassi determina una restrizione della concorrenza, pertanto, l’Autorità ha fornito indicazioni puntuali circa:

- le modalità da seguire per accertare l’effettiva infungibilità di un bene o di un servizio;

- gli accorgimenti che le stazioni appaltanti dovrebbero adottare per evitare di trovarsi in situazioni in cui le decisioni di acquisto in un certo momento vincolino le decisioni future (fenomeno cosiddetto del lock-in); 

- le condizioni che devono verificarsi affinché si possa legittimamente ricorrere alla procedura negoziata senza pubblicazione di un bando di gara in caso di infungibilità di beni e/o servizi. 

Queste linee guida forniscono un supporto per facilitare lo scambio di informazioni e l’omogeneità dei procedimenti amministrativi, favorendo lo sviluppo delle migliori pratiche. 

Per approfondire questa problematica, riportiamo e commentiamo alcuni stralci delle suddette Linee Guida N.8 di ANAC, riguardanti appunto il ricorso a procedure negoziate senza previa pubblicazione di un bando nel caso di forniture e servizi ritenuti infungibili.

Nei casi di infungibilità dei prodotti e/o dei servizi richiesti, evidentemente come ripiego, il Codice degli Appalti prevede la possibilità di derogare alla regola dell’evidenza pubblica (art. 63), ma, in tal caso, in attuazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, occorre che il sacrificio del processo concorrenziale sia giustificato e compensato dai guadagni di efficienza o, più in generale, dai benefici che ne derivano in termini di qualità ed economicità dei servizi o dei beni forniti.

L’analisi delle cause per cui un bene può essere infungibile ha mostrato che esistono numerose situazioni che possono portare una stazione appaltante a ritenere infungibile un certo bene o servizio; in alcuni casi ciò deriva da caratteristiche intrinseche del prodotto stesso, in altri può essere dovuto a valutazioni di opportunità e convenienza nel modificare il fornitore.

Al fine di prevenire le conseguenze negative derivanti da acquisti effettuati per beni o servizi ritenuti infungibili e/o fenomeni di lock-in e per una corretta gestione degli affidamenti pubblici, le amministrazioni aggiudicatrici dovrebbero procedere a un’attenta programmazione e progettazione dei propri fabbisogni. 

Nella fase di progettazione e di predisposizione dei documenti di gara, le amministrazioni devono considerare, oltre ai costi immediati che devono sostenere, anche quelli futuri attualmente prevedibili legati a elementi quali gli acquisti di materiali di consumo e di parti di ricambio nonché i costi per il cambio di fornitore. Le stazioni appaltanti procedono quindi agli affidamenti considerando il costo del ciclo di vita del prodotto.

Detto questo, è da segnalare che, secondo la Commissione, se in Europa tutte le gare fossero svolte su standard si potrebbe ottenere un risparmio annuo sui costi degli affidamenti pari a 1,1 miliardi di euro (anche se ovviamente vi sarebbe un costo iniziale per il passaggio alle nuove dotazioni) e un miglioramento della qualità dei prodotti, dovuti alla maggiore concorrenza e partecipazione di imprese alle gare. 

Per tali ragioni è auspicabile che il processo in corso di “apertura” e standardizzazione delle tecnologie prosegua senza indugio in tutti i settori, incluso quello delle reti in telemisura di monitoraggio idrometrico e meteorologico, con finalità di protezione civile.

È proprio l’Agenzia, nelle sue Linee Guida, a segnare una possibile soluzione, ripresa con forza in sede europea, valida per i sistemi ICT e tesa al superamento del “lock-in tecnologico”: il passaggio all’utilizzo di sistemi di telecomunicazione non più basato su tecnologie proprietarie, ma standard. 

Nelle Linee Guida della Commissione, riporta il testo di ANAC, si sottolinea come in questo settore sia necessaria un’attenta programmazione dei propri fabbisogni. Bandire una nuova gara all’ultimo momento espone la stazione appaltante al rischio di dover rinnovare il contratto con l’attuale fornitore, fuori da un contesto concorrenziale e dalla considerazione di possibili alternative.

Inoltre, con particolare riferimento alle gare d’appalto, si devono predisporre liste di standard raccomandati, modelli e testi descrittivi degli stessi, modelli per il trasferimento dei diritti di proprietà intellettuale, effettuare formazione specifica per gli addetti alle gare e monitorare i bandi di gara per verificare i problemi ricorrenti e trovare soluzioni al riguardo.

Per l’individuazione dei propri fabbisogni si deve tener conto delle esigenze di interoperabilità, di uso dei dati generati o salvati dal nuovo acquisto, di accesso da parte di imprese e cittadini, di modifica del fornitore dei prodotti, nonché dei vincoli generati da accordi successivi e delle necessità di superare il lock-in.

Nella predisposizione dei documenti di gara, occorre evitare di fare riferimento a marchi e altri elementi tecnici su cui esiste una privativa, nonché invitare gli offerenti a indicare i costi necessari per rendere i prodotti serviti aperti ad altri fornitori al termine del periodo di vigenza del contratto. 

Inoltre, sempre nelle Linee Guida si suggerisce di richiedere agli aspiranti concorrenti un’espressa dichiarazione, in sede di presentazione dell’offerta, circa elementi che possano comportare lock-in o che richiedano utilizzo di licenze. Non è infrequente, infatti, che le amministrazioni si trovino di fronte a richieste di particolari licenze, soltanto successivamente all’aggiudicazione.

CAE ha sposato ormai da diversi anni l’utilizzo di soluzioni standard e open, caratterizzate da un’estrema interoperabilità, proprio al fine di supportare i propri clienti nel raggiungimento di tutti gli obiettivi definiti anche da ANAC per la Pubblica Amministrazione.



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